法院的案件危机与对策
何兵
一、积案问题严重
为文立言者，总有一种拔高自己所论问题从而引人刮目相看的趋向。然而，本文用“案件危机”一词来描述我国法院当下面临的案件负担居高不下的局面，却决非是危言耸听。事实可以说话。
1979年全国法院审结案件52万件，1989年则涨至260万件，是1979年的五倍。此后的十年间，法院审结的一审、二审、审判监督案件数全面、持续地上涨，1999年达623万件，又翻一番。案件飙升的直接结果是：一、法院案件负担极其沉重，积案居高不下。虽集中清理，至今年7月底全国法院仍有未结案件185万件，其中不少是超审限案件。二、案件质量无明显提高，表现为一审判决的上诉维持率一直保持在50％左右的水平，除8％的上诉案因当事人撤诉而结案外，其余的40％多的一审判决被废弃。再审判决的维持率持续下降，从1990年的66％降至1999年的26．6％。再审判决维持率大幅下降虽然可以解释为系因法院加大了审判监督的力度所致，但至少从一个侧面反映我国法院的终审判决质量存在问题。
法院积案居高不下的局面已引起最高人民法院的高度重视。为加快办案速度，最高人民法院近期制定了《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》，试图通过严格的审限制度规定来“提速”。最高法院并于近期召开了清理积案的专题电话会议。提速固然可以减轻案件积压，但存在着案件质量下降的风险。实际上，这些措施皆是权宜之计，非长久良策。
将积案堆集的责任全部归于法院是有失公允的。虽然法院的办案效率有待提高，但自改革开放以来，法院年审结案件数已提高十几倍。据笔者所知，部分法院的法官已在加班加点、超负荷地运转。问题在于法官无论如何“卖力”，办案数总有一个限度，而案件的增长并不会因为法官脸上的疲倦而有所消减。西方国家的现代化实践表明，案件增长是经济增长的一个附带产品，案件数量“起飞”是现代化过程中必经的一个阶段，且是一个长期存在的现象。案件负担过重是世界上几乎所有法治国家的共同课题。德国宪法法院院长面对堆积如山的案件曾经叹道：“我们已经灭顶。”美国法院因为案件积压，审判迟延，受到朝野一致声讨，指责美国的审判制度已严重损害了美国企业在国际上的竞争力。司法改革的浪潮之所以在世界范围内掀起，案件负担是一个重要诱因。从我国法院公布的案件统计数据来看，法院案件“起飞”阶段已经开始，如果国家不从司法政策上提出解决这一问题的系统性方案，不仅现行出台的司法改革措施的效用会大打折扣，而且法院最终会被案件压垮。
数年来，我国法院解决案件增长的对策之一是增员，1979年全国法院干警总数（法官及其他人员）约6万人，而今仅法官即达17万名，出现“法官膨胀”的局面。法官膨胀诱发的问题是：一、国家无力对法官进行高薪供养，而高薪供养法官是各法治国的通例，是保证法官独立办案的物质前提。二、法官人数太多，无法实行法官异地轮流任职制。法官土生土长，与地方发生千丝万缕的联系，独立审判没有制度上的保障，“国家的地方法院”成为“地方的法院”，不时地成为保护地方利益的工具。三、法官人数太多，无法保证法官队伍的质量。
我国解决法院案件负担的第二个方法是通过“主管”制度，将许多本应准允人民诉诸法院的纠纷动辄以不属法院主管为由拒于门外。一位遭校方开除的大学教授无法诉诸法院，因为“这是内部管理行为，不归法院主管”。这不是理由的“理由”，使人们感到有冤无处诉，从而对法院失望并进而对社会产生敌对情绪。第二个方法是诉讼费制度。据学者分析，高额的诉讼费往往使人民对法院望而却步。
重树法院在人民心目中威望，法院的应然之路是大幅度地压缩法官队伍，扩大法院的受案范围，降低法院的诉讼费用，使法官真正成为一个受人尊重和爱戴的职业，使法院成为人民身边的、能够便利使用的权利保护神。法官队伍大量减少，受理案件大范围扩张，将会使案件负担的问题雪上加霜。为此必须从宏观政策上采取应对措施。
二、对策之一：司法转型
（一）法院转变职能。历年来的政府裁员一直未收到预期效果的主要原因是政府职能未能转变。政府管的事太多，人手不够，增员就成了合理的选择。这一道理同样适用于法院。法院现在的职能定位是通过案件审理，解决纠纷。实际上，很多纠纷没有必要到法院解决，即使到了法院，也没有必要由法官来解决。调查表明，法院审理的案件中真正构成法律上的“疑难问题”，必须动用法官这种专业人士“求解”的不足10％。其余如债务案件、伤害赔偿案件往往并不存在“法律上的问题”，“欠债还钱，天经地义”，不仅法律上很清楚，而且一个不懂法的人按照人情常识即可做出正确的判断，没有必要劳驾国家高薪供养的法官。现代社会一日千里，国家制定的法律难免与生活脱节，导致一些纠纷在法律上“看不出眉目”。如何对这些纠纷进行精深的研究并作出合乎法律本义和正义理念的判断才是法官真正的职责。法院不可能不解决纠纷，否则不成为法院，但有纠纷不代表有“法律问题”，国家应从宏观政策和制度上将那些没有“法律上问题”的纠纷通过激励机制诱导当事人在法院外以及开庭审理前解决，将民事纠纷（约占法院案件的九成）“导入”法院外的纠纷解决机构，而不是鼓励人民斗讼公堂，使法官的职责从“纠纷的解决者”转变为“法律问题的判断者”，这是个事关全局的“大问题”。
将民事纠纷导入法院外纠纷解决机构的一个风险是，这些机构由于没有严格的程序保障，弱势的当事人有可能不得不忍气吞声地“咽下苦果”。而对此，除了重整法院外纠纷解决机构以外，一个重要的手段是加大法院对民间的、行政的纠纷解决机构的监管（详见后论），从而使法院的职能从“纠纷的解决者”转变为“法院外纠纷解决机构的监督者”。从宏观战略上将法院定位于纠纷解决的“最后一手”而不是“第一手”，法院作为一个法院外纠纷解决机构的指引者和监督者身份存在。
作为指引者的法院，要求法院的判决必须严格地执行法律，发出正义的强音，为法院外纠纷处理机关树立明确的、不可撼动的准绳。法院是人民的脊梁，人民一旦坚信“法院会依法判决”，弱者也会挺直腰杆———让法院判！果如是，则法院外的纠纷解决机构的解决方案就会向法律的准绳靠拢。
作为监督者的法院，必须保障一旦法院外纠纷解决机构离谱，人民有向法院求得司法复审和程序保障的可能———不行咱们进法院！法院与法院外的纠纷解决机构有一种互动的关系。没有法院的指引、监督和支持，法院外的纠纷解决机构将会出现群龙无首，各自称王的局面。为此法院必须牢牢掌握对法院外纠纷解决机构的监督权和对法律问题的最终判断权。法院外的纠纷解决机构则可以为法院减轻大量的案件负担，从而使法院集中精力解决主要矛盾，提高裁判的品质。如果法院外纠纷解决机构瘫痪，出现“一口唾沫找到两级法院，一堆垃圾打了两年官司”的局面，则法院势将淹没于诉讼的汪洋大海。
（二）重构法院调解。为减轻法官的审判压力并尽量维系当事人间的商业、家庭和“睦邻友好关系”，应对诉入法院的纠纷进行类型化分析，并对诸如相邻关系等类型案件实施调解先行制度，即未经调解的，不予审判。法院内部实行调、审分离。调解必须坚持并尊重当事人自愿原则，只要当事人愿意并不违反国家禁止性规定，适当的“和稀泥”也可以。调解由于无须作出法律上疑难判断，故此，调解工作可在法官的指导和监督下由法官助理进行———“一边准备（开庭），一边调”。为防止调解官用手中的权力“逼迫”当事人就范，调解机构不得行使裁判权并不得剥夺当事人要求审判的权利。同时为防止以拖压调，可以规定在法定期限内达不成调解协议的，立即“送去审判”。
法官的“开庭审判”则与调解相反，必须严格按照法律的规定进行。法官的判决如果“和稀泥”，脱离法律，左右摇摆，就会使法律丧失尊严，动摇法治的基础。调解程序与审判程序区别如此重大，背后的道理在于：裁判程序是一个树立标准的程序，而调解程序只是“解决问题”的程序，二者奉行不同的原则———调解以情，听讼以法。法官的判决是国家的判决，必须严守法律，才能前后左右保持一致，给人民一个准确的信号，从而让人民在法律的引召下有序地生活。
（三）人员分工。从法院内部来说，要进行人员和职能的分工。通过一定的机制，在现行的法官队伍中进行选拔，使少量优秀的人材脱颖而出。隆其地位，尊其人格，使他们成为说一不二的真正法官。他们的职责主要在于通过对疑难案件的审理，对法律本身的漏洞、法律间的冲突等问题作出准确的判断、解释和补充。法官是“研究法律问题的官”，主要从事“研究性工作”和“开庭审判”。对于那些被淘汰下来的现任法官就地“转制”，成为法官助理，不享有裁判权，比照政府公务员的待遇进行供养。他们的职责定位从事“事务性工作”，为法官的审判活动提供支持并从事案件的先行调解。人员分工的一个目的是人尽其材，各尽其责，以免职责不清或大材小用，导致“窝工”。
（四）修订程序。理论和实务界应侧重对纠纷进行类型化分析，并量体裁衣地为不同类型的纠纷设置相应的程序装置。严格的程序当然有助于判决结果的公正，但程序是以时间和金钱为代价的，不考虑纠纷的类型而一味地强调程序的重要性，以严格的程序来审理鸡零狗碎的小事，得不偿失。各国应对案件危机的一个共同策略是制定小额诉讼程序，对小额纠纷实行速战速决。此外，扩大非讼程序的适用范围。我国民事诉讼法规定的支付令程序本属一种“短平快”程序，然而由于制度以及制度外的原因，一直未能发挥作用，以其解决的纠纷只占法院民事受案的8％左右。而资料表明，日本的民事纠纷却有2／3是通过这种“短平快”程序解决的。我国司法资源的浪费由此可见一斑。再者，完善开庭审理前的准备程序。通过准备程序大量化解纠纷，减轻法官开庭审理的负担。美国法院受理的民事案件中，有90％通过庭前准备程序得以解决，只有不到10％的案件经过开庭审理。这对我国的司法改革有相当大的借鉴意义。（上）
天津市体育经营活动管理办法
天津市人民政府
天津市体育经营活动管理办法
天津市人民政府
第一条 为加强对体育经营活动的管理，保护经营者和消费者的合法权益，促进体育事业的健康发展，根据《中华人民共和国体育法》和有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称体育经营活动是指以营利为目的、以体育活动为内容和手段、以有偿服务为形式的经营活动和与体育活动有关的商品经销活动。
前款所指体育经营活动，适用于国际体育组织认定和国家体育主管部门批准开展的体育运动项目以及各类民族、民间传统的体育项目。
体育经营活动主要包括：
（一）开办体育俱乐部、体育活动中心、体育度假村（区、营）和其他有固定设施的体育经营活动场所；
（二）体育健身娱乐、体育康复活动；
（三）体育竞赛、体育表演、体育展览活动；
（四）体育培训、体育技术信息服务、体育科技咨询、集资、赞助以及其他体育经营活动。
第三条 凡在我市行政区域内从事体育经营活动的单位和个人必须遵守本办法。
第四条 市体育行政部门是体育经营活动的主管部门，负责全市体育经营活动的管理工作；各区、县体育行政部门和天津经济技术开发区管理委员会、天津港保税区管理委员会确定的体育经营活动主管部门，负责本辖区内体育经营活动的管理；天津新技术产业园区管理委员会确定的体
育经营活动主管部门，负责华苑产业区内体育经营活动的管理。
工商、公安、税务、物价、卫生、环保、房管等行政管理部门按照各自职责，共同配合做好体育经营活动的管理工作。
第五条 从事专业性强、技术要求高、风险性大，又可能危及人民身体健康或者财产安全的体育经营活动以及举办临时性体育经营活动，应当向体育行政部门提出申请，经审查批准后，方可进行。前述具体体育经营项目，由市体育行政部门和市工商行政管理部门另行确定。
依照有关法律、法规和规章需要办理其他手续的，应当凭体育行政部门的批准文件到有关部门办理其他手续。
第六条 对举办体育经营活动的申请，体育行政部门应当在接到申请后30日内作出批准或者不予批准的决定，并书面通知当事人。对申请举办临时性体育经营活动的，应当在15日内作出批准或者不予批准的决定。
本办法所称临时性体育经营活动，是指一次性或者持续时间不超过3个月的体育经营活动。
第七条 从事体育经营活动，必须具备下列条件：
（一）符合体育事业发展规划和布局；
（二）有符合治安、消防、卫生、环保和房管要求的经营场所，其体育场地、设施、器材符合国家规定的标准；
（三）有必要的资金和必需的设备；
（四）有与其经营项目和规模相适应，并具备相应资格的经营者和从业人员；
（五）法律、法规和规章规定的其他条件。
第八条 体育活动经营者不得擅自改变业经批准的经营项目和地点。确需变更的，应当向工商行政管理部门办理变更登记，属于第五条规定的体育经营项目的，还应当报体育行政部门审查批准。
第九条 体育经纪机构从业人员应当由体育行政部门进行培训，并领取工商行政管理部门颁发的《经纪人资格证书》后，方可从事体育经纪活动。
第十条 从事体育培训、辅导、裁判的人员以及其他体育经营活动的管理人员，须经体育行政部门资格认定，取得证书后方可上岗。
体育活动经营者不得聘请未按前款规定取得资格证书的人员从事体育培训、辅导、裁判以及经营管理工作。
第十一条 体育活动经营者应当遵守下列规定：
（一）维护经营活动场所的公共秩序；
（二）重视从业人员的思想教育和职业道德教育；
（三）保证体育经营活动场所安全和卫生，防止环境污染；
（四）法律、法规和规章的有关规定。
第十二条 体育活动经营者不得从事下列活动：
（一）有悖于社会公德的；
（二）以体育活动名义渲染暴力、淫秽、封建迷信的，或赌博、变相赌博的；
（三）以体育活动名义招摇撞骗，损害消费者利益的；
（四）法律、法规和规章禁止的其他活动。
第十三条 以体育场（馆）和表演场所从事经营的，不得接纳安排未经体育行政部门批准的单位或者个人进行经营性体育竞赛和表演。
第十四条 经营者对侵犯其合法权益的单位和个人，有抵制、检举、揭发和申诉的权利。
第十五条 政府有关行政部门应当按照国家有关规定加强对体育广告的管理。
第十六条 从事体育经营活动的经营实体应当按照国家有关规定收费，依法纳税。
第十七条 提倡单位和个人举办有益身心健康的体育经营活动。对执行本办法成绩显著的经营者，对秉公执法、廉洁公正、为本市体育经营管理工作做出突出贡献的管理人员，由政府或者体育经营活动管理部门予以表彰。
第十八条 违反本办法第五条、第八条、第十三条规定的，除由工商行政管理部门依法予以处罚外，体育行政部门可处以警告，并可处以1000元以上1万元以下的罚款。
第十九条 违反本办法第十条第二款规定的，体育行政部门可处以1000元以下的罚款。
第二十条 违反本办法，触犯《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十一条 违反本办法第十一条第三项规定的，由体育行政部门协助环保、卫生等部门责令改正，并可由相关部门依照有关规定予以处罚。
第二十二条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第二十三条 体育行政部门和有关部门的工作人员，在体育经营管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由所在单位、上级主管部门或者行政监察部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十四条 本办法自公布之日起施行。
1999年1月18日
