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浅谈个人申诉的可接受性

内容提要 个人来文申诉制度是国际人权条约实施监督机制的重要组成部分，个人来文的可接受性是个人来文被有关人权机构审查的前提。尽管个人享有的向国际监督机构提出来文指控有关缔约国的权利尚未得到国际社会的普遍承认与接受而且不适用于所有的人权，对个人来文的可接受性的探讨仍有其重要意义。本文拟就个人来文可接受的肯定性条件和否定性条件进行浅要的比较研究。
关键词 个人申诉 可接受性 肯定性条件 否定性条件

一、个人来文和申诉机制概述
个人来文和申诉机制是有关个人通过国际机构维护自身权利，促进有关国家（特别是来文者本国）履行国际人权义务的重要程序。根据这一程序,人权条约机构有权接受并审议条约缔约国管辖下的个人声称为该缔约国侵害条约所载任何权利的受害者来文。这一程序目前可以大致分为两类，一类依联合国经济及社会理事会的有关决议建立，另一类依有关人权公约建立。前者主要由人权委员会及其下设的防止歧视和保护少数小组委员会负责执行，适用于针对联合国任何会员国提交的来文。后者由各公约规定的国际机构负责执行，仅适用于针对事先接受有关国际机构权限的缔约国所提交的个人来文。此类国际机构的权限不尽相同，实践中作用的发挥也不尽相同。
条约机构审查个人申诉来文主要有两个目的:一是通过对缔约国侵害条约所载各项权利的行为进行审查,提出纠正的意见或建议;二是在国际层面上,对缔约国侵害条约所载各项权利的受害者提供救济。缔约国对条约机构的意见或建议是否尊重和执行,完全取决于缔约国的自主决定、以及这种意见或建议在道义上的权威性。个人申诉来文程序是国际人权保护领域的一个重要的争议焦点。它实质上反映出不同国家对人权国际保护的不同看法。对于个人
申诉来文程序, 《消除一切形式种族歧视国际公约》 (第14 条) 、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》( 第22 条) 以及《公民权利和政治权利国际公约》等国际公约都采取了任择性条款和任择议定书的形式。采用这种规定形式表明,个人享有的向国际监督机构提出来文指控有关缔约国的权利尚未得到国际社会的普遍承认与接受。

二、个人来文可接受性的肯定性条件比较分析
个人来文可接受性的肯定性条件是指个人来文被有关条约机构接受所应满足的条件。虽然各国际公约的具体规定各有不同，但综合建立了个人来文申诉机制的各国际公约的相关规定，一项个人来文被条约机构接受所应满足的条件大致包括以下几个方面：
第一，来文者的身份条件。各国际人权条约将来文者均包括个人，但有些国际人权条约的来文者则不限于个人。例如，《美洲人权公约》规定的来文者包括任何人或一群人，或经美洲国家组织一个或几个成员国合法承认的任何非政府的实体。《欧洲人权公约》规定的来文者则包括个人、非政府组织和私人团体。《酷刑公约》的来文者表述为“受害的个人或其代表”。《消除一切形式种族歧视国际公约》则规定来文者为“个人或个人联名”。尽管各人权公约的表述有所不同，但大多要求来文者是在某一缔约国管辖之下并为该缔约国侵犯公约所规定的任何权利的行为的受害者。但非洲人权和民族权委员会并不要求来文者一定是受害者，或者是受害者的家庭成员。来文者甚至可以不是《非洲人权和民族权宪章》缔约国的国民或处于缔约国管辖下的个人。《美洲人权公约》同样规定任何人或一群人，或经美洲国家组织一个或几个成员国合法承认的任何非政府的实体均可谴责或控诉某一缔约国破坏该公约。
第二，对来文的接受以用尽当地救济为前提。传统国际法认为，用尽当地救济应用尽国内法上的一切司法和行政救济程序。根据公约的规定和条约机构的实践，控告者或申诉者首先应当用尽国内法规定的救济办法。在大多数国际人权条约在规定提出个人来文以用尽当地救济为前提的同时，也作出了例外规定，加大了这一原则的灵活性。各国际人权条约规定的例外大致可以分为下几种：（1）补救办法的实施有不合理的拖延。根据一般国际法原则，国内法上的救济应当时充分而有效的。如果国内法上的救济遭到“无正当理由的延误”，那么控告者或申诉者就没有义务必须用尽这种救济。例如，《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》规定“委员会不得审查任何个人来文，除非已断定：……该个人对可以运用的国内补救办法悉已援用无遗。但如补救办法的实施有不合理的拖延，则不在此限”。《消除一切形式种族歧视国际公约》则规定经审查，补救办法的实施被不合理的拖延时，来文可以被审议。《非洲人权和民族权宪章》规定，委员会对根据第56条提出的有关人权和民族权的来信，如来信系在地方的补救办法（如果有的话）悉已援用无遗之后寄送来的,应予以审理。但国内救济程序显然已有不合理的拖延则可不必用尽一切应用尽的救济程序。《美洲人权公约》规定接受来文须来文者按照国际法一般承认的原则已经采取或用尽了国内法规定的补救办法，但如果按照上述补救办法在做出最后判决时曾发生无正当理由的延误，则用尽当地救济的要求可不适用。（2）已求助于国内一切补救办法而无济于事。《消除一切形式种族歧视国际公约》规定经审查，在个人已求助于国内一切补救办法而无济于事时，来文可以被审议。（3）因公约被违反而在受害人看来不能从该办法中得到有效救助。《消除一切形式种族歧视国际公约》则规定经审查，在因本公约被违反而受害的人看来不能从该办法中得到有效救助时，来文可以被审议。（4）国内法无相应救济措施。《美洲人权公约》将有关国家的国内立法没有提供正当的法律程序保护据称已被侵犯的权利或各种权利作为用尽当地救济的例外。（5）国内司法拒绝。《美洲人权公约》同时将缔约国拒绝给予声称权利被侵害者国内法律规定的补救或被阻止进行各种补救作为用尽当地救济的例外。
可见，在各国际人权条约当中，《消除一切形式种族歧视国际公约》和《美洲人权公约》对用尽当地救济的要求最为灵活。对用尽当地救济原则用例外规定加以软化已成为国际人权领域的普遍实践。在实践当中，各条约机构对这一原则的把握也尽可能的采取了有利于控告和申诉当事人的标准。
第三、来文提出的及时性要求。各人权公约一般要求来文应当在当地救济用尽后的规定期限内提交，欧洲人权法院和美洲人权法院的标准是六个月。做出这一要求目的在于防止同一案件的反复出现，提高法院的工作效率。《非洲人权和民族权宪章》规定来文应在从地方补救办法悉已援用无遗之日起或者从委员会了解此事之日起的一个合理期限内提交。在认定来文提交的时间是否属于合理期限时，非洲人权和民族权委员会则尽可能的从有利于来文者的角度出发。 联合国体系内的人权公约则大多没有规定及时性要求，其目的在于为受害者提供最大限度的人权保护。
此外，各国际人权条约大多规定来文应以书面方式提出，并提出了不同程度的来文者信息披露要求，匿名的来文通常不被接受。例如，《美洲人权公约》要求请愿书载有姓名、国藉、职业、住所和请愿人或一引起请愿人或提出请愿书的实体的合法代表的签名。

三、个人来文可接受性的否定性条件比较分析
不能满足特定条件的来文将不被接受。除了对上述肯定性条件的违反，即来文者无权提出来文、未用尽当地救济、来文的提出违反及时性要求、来文者信息披露不符合规定、未以书面方式提出等，具有下列情形的来文也被条约机构视为不可接受。
第一、来文的提出系对呈文权的滥用。《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》规定，依据其所提送的任何来文，如经委员会认为滥用此项呈文权，委员会应不予受理。《酷刑公约》规定，如提出来文委员会认为系滥用提出此类文书的权力，则所提出的来文将不被接受。在实践中，对呈文权的滥用由相应的条约机构认定，这在很大程度上使得这一标准具有了不确定性。
第二、同一事件处于另一国际调查或解决程序审查之中。《公民权利和政治权利任择议
定书》规定委员会不得审查任何个人来文，除非已断定同一事件不在另一国际调查或解决程序审查之中。如果来文申诉涉及的问题已被提交其他国际调查或解决程序而该申诉未包含任何新的相关材料，则欧洲人权法院拒绝受理。此处强调调查和解决程序的国际性，国内救济程序的尚在进行表明国内救济尚未用尽，与此处所论述的是对来文可接受性的两种不同性质的限制。
第三、来文无充分的事实依据。欧洲人权法院拒绝受理证据明显不足的申诉。《非洲人
权和民族权宪章》规定仅仅以大众传媒传播的消息为依据的有关人权和民族权的来信不予受理。来文应有充分证据为依据，但人权条约和条约机构在举证责任的分配上执行了有利于来文者和受害者的标准。例如，非洲人权和民族权委员会规定，一旦来文者提出初步证据证明已经用尽当地救济或当地救济并不充分和有效，则有关缔约国就应当承担举证责任。这种举证责任倒置的做法减轻了来文者和受害者的举证负担，有利于维护他们的权利，在责任分配 上也比较合理。
第四、来文具有某种政治性目的。《非洲人权和民族权宪章》规定用诽谤的语言写成的，直接攻击有关国家及其机构或者直接指向非洲统一组织的有关人权和民族权的来信不予受理。个人申诉机制的目的在于监督缔约国对人权条约的执行，同时为受害者提供进一步的权利救济措施，而不在于成为某些持不同政见者进行攻击，达到其政治目的的工具。
第五、来文所申诉的系已决案件。欧洲人权法院拒绝受理针对在实质上与法院已经审查的问题相同的申诉。非洲人权和民族权委员会对论述已由有关缔约国依据联合国宪章或非洲统一组织宪章的原则或依照本宪章的规定加以解决的案件的有关人权和民族权的来信不予受理。这项限制类似与国内法上的一事不再理原则，但《非洲人权和民族权宪章》的规定也表明了它对缔约国主权和司法独立的尊重。但这一规定往往不利于对受害者权利的维护。

综上所述，在国际人权法上，个人申诉如要被特定条约机构接受通常要满足肯定性和否定性两方面的条件。但总体上来看，目前国际人权条约对个人申诉的可接受性持越来越灵活和宽松的态度，以期为受害者提供更好的人权保护，进一步发挥个人来文申诉机制对缔约国履行国际人权条约的监督作用。在个人申诉可接受性条件趋于宽松的各个方面转变当中，最为引人注目的是，用尽当地救济原则的日益灵活化。

参考书目：
1、徐显明主编：《国际人权法》，法律出版社2004年11月第1版
2、国际人权法教程项目组编写：《国际人权法教程》，中国政法大学出版社2002年11月第1版
3、彭锡华、谷盛开：《论国际人权条约实施的国际监督制度》，《现代国际关系》2001年12月号



广东省佛山市人民政府


佛山市人民政府文件
佛府[2003]68号


关于印发佛山市城镇退役士兵自谋职业暂行办法的通知

各区人民政府，市府直属各单位:
现将《佛山市城镇退役士兵自谋职业暂行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。


二○○三年六月五日


佛山市城镇退役士兵自谋职业暂行办法

第一条 为适应社会主义市场经济的发展需要，进一步做好退役士兵安置工作，维护退役士兵的合法权益，根据《中华人民共和国兵役法》和国务院、中央军委《中国人民解放军士官退出现役安置暂行办法》等规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称城镇退役士兵，是指中国人民解放军、中国人民武装警察部队当年退出现役，且符合现行政策在本市各区安置的城镇义务兵和转业复员士官。
第三条 城镇退役士兵安置实行发放安置补助金鼓励自谋职业的办法，政府支持退役士兵参与市场竞争，并积极推荐就业。
第四条 城镇退役士兵自谋职业，由所在区政府发给一次性安置补助金。安置补助金的标准为：
退出现役的义务兵和服役10年以下的城镇复员士官，按所在区上年（即安置年度的上一年，下同）职工人均工资收入的1至1.5倍发给。服役10年以下的城镇复员士官除按上述基数发给安置补助金外，从服现役第三年（含第三年）开始，每增加一年军龄，加发退出现役上年所在区职工人均工资收入的5%。
转业士官按所在区上年职工人均工资收入的1.5至2.5倍发给。此外，从服现役第三年（含第三年）开始，每增加一年军龄，加发退出现役上年所在区职工人均工资收入的10%。
领取一次性安置补助金后的退役士兵，视同政府已予安置。
第五条 各区可根据以上标准，并结合当地经济的承受能力，确定一次性安置补助金的具体标准。
第六条 城镇退役士兵自谋职业，由退役士兵本人到所在区民政部门领取并填写《佛山市城镇退役士兵自谋职业申请表》、《鼓励城镇退役士兵自谋职业协议书》，经所在区民政部门审批后，领取一次性安置补助金。
第七条 自谋职业的城镇退役士兵，凭所在区民政部门的介绍信办理入户手续。党、团组织关系由镇（街道）接收管理。个人档案由所在区劳动服务就业中心保管，免收管理费用。
第八条 自谋职业的城镇退役士兵，享受以下优惠待遇：
（一）自谋职业的城镇退役士兵，按全市社会平均工资为缴纳基数及规定的缴费比例，由所在区政府负责退役后第一年的社会保险费；第二年开始至实现就业前，由退役士兵个人负责缴纳社会保险费；就业后按有关规定办理缴纳社会保险费。军龄和实际缴费年限合并计算为投保年限。
（二）自谋职业的城镇退役士兵，享受下岗失业人员再就业的有关优惠政策。
（三）用人单位招聘人员时，应当优先录用自谋职业的退役士兵。录用后的待遇按该单位“同工种、同岗位、同工龄”职工的工资福利标准确定，其军龄计算为所在单位的连续工龄。
（四）自谋职业的城镇退役士兵从事个体经营的，工商、税务等有关部门要简化手续，优先给予办理证照、安排场地；除依法收取证照工本费外，3年内免收各种行政收费。
（五）自谋职业的城镇退役士兵报考高等院校或中等专业学校时，教育部门应在同等条件下优先录取。
（六）自谋职业的退役士兵，应准许其配偶和子女按现行户籍管理政策在城镇入户并解决其子女入学问题。
第九条 各级劳动保障和民政部门应对自谋职业的退役士兵积极开展多种形式的培训，对考核合格者发给相关证书，并向用人单位推荐就业。
第十条 农村退役士兵领取安置补助金，由各区参照此办法执行。
第十一条 退役士兵自谋职业一次性安置补助经费、退役士兵退役后第一年的社会保险费，按属地管理的原则，由所在区地方财政负担。
第十二条 退役士兵自谋职业一次性安置补助经费、退役士兵退役后第一年的社会保险费，由各区纳入每年财政预算，设立专项帐户，保证专款专用。
第十三条 退役士兵自谋职业一次性安置补助经费、退役士兵退役后第一年的社会保险费由所在区政府的民政部门负责管理发放。
第十四条 本办法自下发之日起施行，以往有关规定与此不符的，以本办法为准。
第十五条 本办法由佛山市民政局负责解释。


附：
1、《佛山市城镇退役士兵自谋职业申请表》
2、《鼓励城镇退役士兵自谋职业协议书》