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从食品安全法实施看刑事责任的完善

徐军


　　食品安全事关国计民生。已于6月1日施行的食品安全法将有效规范食品生产经营活动，但确保食品安全并非仅靠一部食品安全法即可奏效，本文作者从刑法角度探讨我国食品安全刑事责任的完善，对构建完整的食品安全法律体系不无借鉴意义。 经十一届全国人大常委会第七次会议审议通过的食品安全法于2009年6月1日起施行。食品安全法取代食品卫生法，是遏制食品安全事故的现实需要，标志着我国的食品安全工作进入了新阶段，彰显了国家进一步强化食品安全监管的决心和信心。食品安全法的主要内容，总的一点可以归结为强化食品以及食品相关产品的生产者、经营者以及监管者的食品安全法律责任。食品安全法具体明确规定了民事责任、行政责任，没有直接在相关条文中规定刑事责任，而是在第九十八条规定:“违反本规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这是属于一种统一刑法典的立法模式。食品安全法的这种刑事责任立法模式，应当说与我国目前朝着统一性、集中性方向发展的统一刑法典立法模式是相一致的。 从法律制度的角度讲，确保食品安全并非仅靠一部食品安全法即可奏效，而是需要更多的法律规范或是部门法从不同的领域和侧面与之相协调和衔接，以形成完整的确保食品安全的法律体系。笔者认为，食品安全法出台后，许多法律面临着调整和完善，刑法亦是如此。

　　现行刑法对食品安全规范滞后现行刑法关于食品安全刑事责任的规定，亟须与食品安全法协调之处主要表现在:

　　一是刑法中关于食品安全犯罪的罪名设置显示出滞后性，导致一些违反食品安全法的犯罪行为，难以准确定性。食品安全法中的食品安全，在主体上涉及到食品生产、加工、包装、运输、贮藏、销售和监管等人员;在对象上涉及到食品、食品添加剂、食品相关产品、食品运输工具等。而刑法中的食品安全的含义较窄，在生产、销售伪劣商品罪中所规定的食品安全犯罪，在主体上只涉及生产、销售人员，在对象上只涉及食品。食品安全法对食品以及食品添加剂、食品相关产品的生产经营者以及监管者规定了相应的义务，当他们违反义务应承担刑事责任时，在刑法中却不能找到恰当的罪名。例如，食品安全法规定，不得生产不符合安全标准的食品添加剂。问题是，如果违反该规定，并造成了严重后果，应当承担刑事责任，却并不能以生产有毒、有害食品罪或是生产不符合卫生标准的食品罪定性。当然，对此类行为可以以危险方法危害公共安全罪来定性，但这又落入了“口袋罪”的窠臼，因为从刑法理论上讲，所有食品安全犯罪的同类客体都是危害公共安全。刑事立法技术的日臻完善，要求对犯罪客体的划分越来越精细，避免“口袋罪”现象的出现，不能把所有的或大部分的食品安全犯罪都简单地以一罪来处理。
　　
　　二是刑法中有些食品安全类的犯罪的法定刑偏轻，有的甚至低于行政处罚。食品安全法中规定，生产、经营有毒有害食品行为，食品货值金额不足一万元的，处二千元以上五万元以下罚款;货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。而刑法中生产、销售有毒、有害食品罪的罚金刑的规定却是，并处或者单处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金，明显轻于行政处罚。加大对食品安全违法犯罪行为的法律制裁，是完善食品安全立法的重要方向，而刑罚轻于行政处罚，显然与此背道而驰。

　　三是刑法对于食品安全类的犯罪处罚范围过窄，没有体现出预防为主的方针。我国刑法有关食品安全的犯罪更多地体现了传统刑法的色彩，而对食品安全的风险预防性却体现得不够，面临着一种对食品安全犯罪行为调控不力的危机。首先，我国刑法有关食品安全的犯罪行为绝大多数属于结果犯或具体危险犯，具有预防性的抽象危险犯并不多见。其次，食品安全法为了保障食品安全，对生产经营者规定了一系列的作为义务，但由于刑法有关食品安全的犯罪行为中，不作为型的犯罪很少，生产经营者即使不作为，且造成重大损害后果，也难以对其定罪判刑。再次，有关食品安全犯罪的预备行为难以入罪。 综上，食品安全法出台后，需要对刑法进行调整和完善，以形成食品安全法律责任体系的层级性、严密性和强力性，确保食品安全法律责任体系的无缝衔接，全方位构筑食品安全法律屏障。

　　应将食品安全法禁止的行为与刑法典相关条文联系起来 完善食品安全犯罪的刑事责任，关键在于如何将食品安全法禁止的行为与刑法典的相关条文联系起来。食品安全犯罪与传统犯罪不同，一旦发生就会造成巨大损害结果，对这类犯罪行为的规制，应当以预防为主，即只要行为可能造成损害危险，就应当对其进行刑事制裁。这种预防性的刑法制裁，其实也就是现在大陆法系国家比较流行的风险刑法理论或安全刑法理论所主张的内容。具体来说，主要包括以下几个方面:

　　一是在刑法分则第二章设专节规定违反食品安全标准罪，并增加相应的罪名。

　　食品安全犯罪不仅侵犯了社会主义市场经济秩序，更严重的是危害了公共安全。在司法实践中，一些食品安全犯罪，也恰恰是以以危险方法危害公共安全罪被定罪处罚的。如“三聚氰胺奶粉”事件中，被称为最大“元凶”的张玉军及其“下线”张彦章，就是被以危险方法危害公共安全罪分别判处死刑、无期徒刑的。根据食品安全法的规定，食品安全涉及食品生产经营、食品添加剂的生产经营、食品相关产品的生产经营、食品的安全管理、食品安全的监督管理等众多领域和环节，结合食品安全法第二十条、第二十七条等的规定，具体罪名应包括:非法生产、销售食品罪;生产、销售伪劣食品罪;生产、销售不符合卫生标准的食品罪;生产、销售有毒、有害食品罪;生产、销售不符合食品安全标准相关产品罪;违反食品安全标准管理罪;食品安全事故不报罪;出具虚假食品检验证明罪;食品安全监管失职罪等。

　　二是适当增加过失的食品安全犯罪。

　　我国刑法中有关食品安全的犯罪，如生产、销售伪劣产品罪，生产、销售不符合卫生标准的食品罪以及生产、销售有毒、有害食品罪等，都需要行为人在主观上具有故意。行为人不履行食品安全法查证查货的注意义务而导致食品安全事故的，并不能根据这些罪名进行处罚。因为没有履行查证查货义务，只是一种应当注意而没有注意，与生产、销售不符合卫生标准的食品罪，生产、销售有毒、有害食品罪的故意还是有相当差距，即应当注意而不注意还不能说明行为人在主观上具有故意，不管是对行为性质，还是对结果的故意。比较恰当的做法是放松对这些罪名在主观方面的要求，规定过失行为也能构成以上罪名。

　　三是适当增加不作为型的食品安全犯罪。

　　食品安全法对食品生产经营者规定了一系列的作为义务，其中比较重要的是生产经营者的查证查货义务、不安全食品的召回义务。对于生产经营者的查证查货义务，如果食品生产经营者违反这一义务而导致食品安全事故的，在生产、销售不符合卫生标准的食品罪，生产、销售有毒、有害食品罪可由过失构成的情况下，仍然可通过生产、销售不符合卫生标准的食品罪，生产、销售有毒、有害食品罪予以刑法规制，因为应当查证查货而不履行该义务的，实际可纳入生产、销售不符合卫生标准的食品或有毒、有害食品的过失范围之内。但对于生产经营者拒不召回不安全食品的行为，却很难通过目前的一些罪名进行有效规制。因为现代工业化的食品生产是一个比较复杂的过程，有时虽然食品生产者严格按照食品安全法的规定进行了生产，仍然难以避免可能出现一些危害人体健康的食品，尤其是食品添加剂的使用，有时很难在规定时间内对其危害性作出准确评估。即不安全食品的产生实际有两种可能性，一种是因为食品生产销售者的故意或过失行为所导致的，另一种是很难证明食品生产销售者在生产销售时具有故意或过失的行为导致的。对于因为后一种可能性所产生的不安全食品，即使将过失生产销售不符合卫生标准的食品、有毒有害食品的行为纳入刑法规制范围，也因为很难证明食品生产者在主观上具有故意或过失，而很难对其进行刑法规制。将生产经营者拒不召回不安全食品的行为予以犯罪化，除了可以促使食品生产销售者在发现不安全食品后积极防止、减少危害结果的发生外，还可以对一些后来发现所生产的食品具有危害性，但却难以证明生产者具有主观过错，而且也造成严重后果的行为进行刑法规制。

　　四是适当提高有些食品安全犯罪的法定刑，特别是要消除刑罚低于行政处罚的现象。对食品安全犯罪行为致人重伤、死亡或有其他严重后果的，均要设定处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑的量刑幅度，并要全面提高罚金刑的金额，最低不能低于食品安全法所规定的罚款额度，以体现出刑罚是维护食品安全最严厉的法律制裁手段。 五是适当惩处一些食品安全犯罪的预备行为。风险刑法理论的核心是将刑法介入时间提前，扩大犯罪圈。这种刑法介入时间的提前，最主要的表现是对一些犯罪预备行为进行刑罚处罚。但对犯罪预备行为进行刑罚处罚存在一个主观的证明难题，即如何证明行为人具有犯罪之目的。因此，对于食品安全犯罪的预备行为是否应当进行刑法规制也存在类似疑问。但需要指出的是，并不是所有的生产销售不符合食品安全标准的食品或有毒有害食品的预备行为都难以证明其主观目的，有些食品之所以不符合食品安全标准或有毒有害，其主要原因在于生产者为降低生产成本而使用了变质或有毒有害的原料，或销售者为了牟取暴利而低价购入不符合食品安全标准的食品或有毒有害食品，而且生产者或销售者购入这些原料或食品，除了用于生产不符合安全标准的食品或有毒有害食品，或用于销售外，别无其他用途，证明其犯罪目的还是比较容易的。因此，对于为了生产不符合食品安全标准的食品或有毒有害食品而大量购入问题原料或为了销售而大量购入不符合食品安全标准的食品或有毒有害食品的行为，也应当予以刑罚处罚。

本文发表在2009年7月13日检察日报第三版观点栏目
(作者为黑龙江省鸡西市人民检察院检察长、法学博士)




黑龙江省哈尔滨市人民政府


哈政发法字〔2004〕16号

哈尔滨市人民政府 关于印发《哈尔滨市规范性文件 备案审查规则》的通知




各区、县（市）人民政府，市政府各委、办、局：
　　为加强对规范性文件的监督管理，维护法制统一，保证依法行政，根据国务院《法规规章备案条例》、《黑龙江省规范性文件备案办法》的有关规定，市人民政府制定了《哈尔滨市规范性文件备案审查规则》，现予发布，自发布之日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　哈尔滨市人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二００四年六月二十二日



哈尔滨市规范性文件备案审查规则





　　第一条　为加强对规范性文件的监督管理，维护法制统一，保证依法行政，根据国务院《法规规章备案条例》、《黑龙江省规范性文件备案办法》的有关规定，制定本规则。

　　第二条　本规则所称规范性文件是指市人民政府所属工作部门和区、县（市）人民政府及其所属工作部门、乡（镇）人民政府依照法定权限和程序制定发布的，涉及公民、法人或者其他组织权利义务关系的，具有普遍约束力并在一定时期内反复适用的文件。
　　市人民政府所属工作部门和区、县（市）人民政府及其所属工作部门、乡（镇）人民政府制定的内部具体工作制度、管理制度、技术操作规程以及对具体事项所作出的行政处理决定，不适用本规则。

　　第三条　规范性文件的名称应当使用"规定"、"办法"、"规则"、"细则"、"通知"、"通告"等。
　　市人民政府所属工作部门制定的规范性文件名称应当冠以"哈尔滨市XX委（办、局）"字样；需要以市人民政府名义发布的，应当经市人民政府同意。

　　第四条　市人民政府法制部门具体负责市人民政府所属工作部门和区、县（市）人民政府制定发布的规范性文件备案审查工作。
　　区、县（市）人民政府法制部门具体负责区、县（市）人民政府所属工作部门和乡（镇）人民政府制定发布的规范性文件备案审查工作。

　　第五条　规范性文件的制定机关在规范性文件发布前，应当由其法制部门或者法制机构就本规则第九条所列内容对规范性文件进行审查。
　　规范性文件发布前，制定机关可以就规范性文件所需审查的内容与市或者区、县（市）人民政府法制部门（以下简称备案审查部门）沟通。

　　第六条　规范性文件的制定机关（以下简称备案单位）应当将规范性文件自发布之日起 15日内按照下列规定报送备案：
　　（一）备案单位为工作部门的，报送本级人民政府法制部门备案；
　（二）备案单位为下一级人民政府的，报送上一级人民政府法制部门备案。
　备案单位按照本条前款第（一）项规定备案的，还应当同时报送上一级行政主管部门备案。
　两个或者两个以上的部门联合制定的规范性文件，由主办部门负责报送备案。
　　第七条　备案单位报送规范性文件备案应当提交下列材料：
　（一）盖有备案单位印章的备案报告5份（格式由市人民政府法制部门统一制定）；
　（二）规范性文件正式文本5份；
　（三）包括规范性文件制定必要性、依据、规范的主要内容、制定程序等内容的起草说明5份。

　　第八条　备案审查部门收到备案材料后，对符合本规则第二条、第三条、第七条规定的，予以备案登记；不符合第二条规定的，不予备案登记；符合第二条规定但不符合第三条、第七条规定的，暂缓办理备案登记。
　暂缓办理备案登记的，由备案审查部门通知备案单位补充或者重新报送备案，补充或者重新报送备案符合规定的，予以备案登记。

　　第九条　备案审查部门对备案登记的规范性文件，应当就下列方面进行审查：
　（一）是否同法律、行政法规、地方性法规和规章相抵触；
　（二）是否同国家、省和市的现行方针、政策相违背；
　（三）是否同其它规范性文件相矛盾；
　（四）是否超越法定权限范围；
　（五）所涉及的公民、法人和其他组织的权利、义务是否公正、合理；
　（六）是否符合制定规范性文件的法定程序及规范化要求；
　（七）其他需要审查的内容。

　　第十条　备案审查部门在审查过程中认为需要有关部门提出意见的，有关部门应当在规定期限内予以答复。
　备案审查部门认为需要备案单位提供有关材料或者说明有关情况的，备案单位应当在规定期限内予以提供或者说明。

　　第十一条　规范性文件经审查发现的问题，分别按照下列规定处理：
　（一）规范性文件同法律、行政法规、地方性法规和规章相抵触的，由备案审查部门提请本级人民政府予以撤销、部分撤销或者责令备案单位自行撤销或者修正；
　（二）规范性文件同国家、省、市的现行方针、政策相违背的，由备案审查部门通知备案单位在限期内修改或者自行废止；
　（三）规范性文件相互之间有矛盾的，由本级人民政府主管法制的领导进行协调。经协调达成一致意见的，相关部门必须遵守；达不成一致意见的，由备案审查部门提出意见，提请本级人民政府决定；
　（四）规范性文件规定的内容超越法定权限范围的，由备案审查部门提请本级人民政府予以撤销；
　（五）规范性文件所涉及的公民、法人和其他组织的权利、义务显失公正的，由备案审查部门提出意见，通知备案单位自行调整；
　（六）规范性文件不符合制定程序及规范化要求的，由备案审查部门提出建议，通知备案单位自行处理。

　　第十二条　报送备案的规范性文件经审查有第十一条所列问题的，备案审查部门应当自备案登记之日起30日内，将审查意见书面通知备案单位；需要提请本级人民政府决定的，可再廷长30日。

　　第十三条　备案单位应当自接到备案审查部门审查意见之日起30日内，将处理结果报备案审查部门。

　　第十四条　备案单位应当于每年1月31日前，将上年度制定发布的规范性文件目录（格式由市人民政府法制部门统一制定）报备案审查部门。

　　第十五条　备案审查部门定期对备案单位规范性文件备案制度执行情况进行检查，并将检查结果予以通报，纳入行政执法责任制考核。

　　第十六条　不按规定报送规范性文件和年度规范性文件目录备案的，由备案审查部门责令备案单位限期报送；拒不报送的，给予通报批评，并建议有行政处分权的机关对主要负责人和直接责任人员视情节给予警告或者记过的行政处分。

　　第十七条　不执行备案审查部门作出的审查意见的，由备案审查部门责令备案单位限期执行；拒不执行的，给予通报批评，并建议有行政处分权的机关对主要负责人和直接责任人员视情节给予警告或者记过的行政处分。

　　第十八条　本规则自发布之日起施行。

(略)附：一、规范性文件备案报告格式
　　　　二、规范性文件目录登记表格式