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死刑犯人工授精的法律思考/严松

作者:法律资料网 时间:2024-05-10 18:11:53  浏览:8078   来源:法律资料网
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死刑犯人工授精的法律思考

严 松


摘要:对浙江省舟山市死刑犯罗锋的妻子郑雪梨向法院申请人工授精一案,各界对死刑犯实施人工授精持不同观点。本文将对死刑犯实施人工授精进行法理分析,提出自己的见解,并认为我国关于死刑犯能否实施人工授精的这一类问题还没有得到全社会的重视,法律中也缺乏此类的规定。本课题将对死刑犯实施人工授精的不同法律后果和由此引发的一系列社会、伦理问题等进行有意义的探索。
关键词:死刑犯 人工授精 生育权 法律思考


引 言
2001年5月29日,浙江省舟山市海口港城贸易公司员工罗锋与公司副经理王莹因为工作琐事(5元钱车费报销的问题)发生争执。罗锋因一时过于冲动,将同事打死。后来,罗锋被一审法判处死刑,这时,其结婚不久的妻子郑雪梨遂向法院提出请求:想通过人工授精的方式为深爱着的新婚丈夫生育儿女。对此,一审法院以无先例,二审法院以无法律规定为由拒绝了郑雪梨的请求。对一审、二审法院拒绝郑雪梨的请求的结果和死刑犯罗锋是否可以实施人工授精问题,一时引起了较大的争论。
一、对死刑犯实施人工授精的不同观点
所谓人工授精,在法律上称为辅助生育技术,指以人工的而非性交的方法将精液注入女性体内而使其接受精液怀胎的行为。人工授精根据主体的不同可分为同质人工授精、异质人工授精和混合人工授精[1][P25]。在这里,笔者只讨论死刑犯在被执行死刑之前,能
否实施人工授精(同质人工授精方式)?这里有两种看法:
(一) 赞成论认为:死刑犯在被执行死刑之前,可以实施人工授精。
1、死刑犯在被执行死刑之前依然是我国的公民。死刑犯虽然被剥夺了生命权和相关的政治权利,但他(她)在被执行死刑之前,他(她)的国籍并没有被剥夺,他(她)依然是我国的公民。
2、死刑犯在被执行死刑之前依然享有与普通公民平等的民事权利与民事行为能力。根据民法通则相关规定:中华人民共和国公民享有平等的民事权利能力与民事行为能力。享有民事权利能力的前提是:第一,具有生命,公民的民事权利能力始于出生,终于死亡。第二,他必须具有中华人民共和国国籍,即必须是中国公民。一个人能被判处死刑:第一,他(她)必须达到执行死刑的年龄(年满18周岁),第二,精神正常,即能独立地行使民事权利,承担民事义务。因此,他(她)与普通公民一样,享有平等的民事权利。
3、死刑犯被剥夺的政治权利中,并不包含民事权利,即在被剥夺的政治权利中,并没有一项属于包含生育权在内的民事权利,而生育权是包含在民法的人格权中,刑法并没有剥夺死刑犯的人格权。因此,死刑犯在被执行死刑之前,他仍然是完整意义上的中国公民,依然享有相对完整的民事权利。之所以是相对完整的民事权利,是因为他被判处死刑后,人身自由必然会受到一定的限制,不可能像正常人一样方便自由地行使民事权利。但他的其他权利,如人格尊严,就不能因此而受到侵犯。前些时候,就发生一起死刑犯与他人打名誉权的官司。根据罪刑法定原则,凡是法律没有明文规定为犯罪的,都不得定罪处刑。即凡未禁止的就是允许的,法律不限制公民做法律不禁止的事。法律没有明文规定剥夺死刑犯的生育权利,所以,死刑犯就可以要求实施人工授精,有关部门尤其是司法部门就应当协助其行使这项权利。
(二) 否定论认为,死刑犯在被执行死刑之前,不能实施人工授精。
1、生育能力存在于生命之中,生育权存在于生命之中,死刑犯被依法剥夺了生命权,没有了生命权,当然也就没有了生育权。
2、如果允许死刑犯实施人工授精,那么就会使部分死刑犯逃避法律的追惩,使法律的权威遭到亵渎。根据男女平等原则,如果男性死刑犯能够实施人工授精,那么女性死刑犯也能够实施人工授精。女性死刑犯在实施人工授精怀孕后,就不再适用死刑,这与《刑法》第四十九条“审判时怀孕的妇女不适用死刑”相矛盾。因此,这就给想逃避死刑追惩的妇女提供了一条道路。最终就可能产生这样的后果:女性虽然犯罪,但是永远不会被判处死刑,最终导致男女真正意义上的不平等。
所以,死刑犯是不能实施人工授精的。
二、死刑犯实施人工授精的法理分析
死刑犯在被执行死刑之前,究竟能否实施人工授精呢?笔者做出如下分析:
(一) 判断死刑犯在被执行死刑之前能否实施人工授精,要看他到底被法律剥夺了哪些权利。《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)第五十七条规定:对被判处死刑、无期徒刑的犯罪分子,应当剥夺政治权利终身。《刑法》第五十四条规定,剥夺政治权利是剥夺下列权利:
1、选举权和被选举权;
2、言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利;
3、担任国家机关职务的权利;
4、担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。
从以上规定中,我们可以看出,一个人被判处死刑后,并不是什么权利都没有了,而且《刑法》中并没有明文规定剥夺死刑犯的生育权。我们都知道,刑法是用刑罚来惩治犯罪,保护人民的基本法律。根据罪刑法定原则,对于犯有法律有明文规定的犯罪行为,都要依照法律的明文规定对其定罪量刑。对一个罪犯处什么刑,剥夺何种权利,都要有明确的法律规定 [2][P339]。在我国,一个被判处死刑的人,哪些权利被剥夺及受到限制,在法律上都是有明确的规定的(即罪刑法定原则的法定化和明确化)。但是未被依法剥夺或者限制的权利都应该依法予以保障,不能因为没有法律上的规定而限制其权利的行使,绝不允许法官自由裁定(即罪刑法定原则的实定化)。而刑法中规定的各种刑罚,无论是主刑,还是附加刑中都没有剥夺关于生育权的刑罚。
根据现行的法律规定和最高法院的司法解释,死刑犯在执行死刑之前享有以下权利:有揭发重大犯罪事实或者有其他重大立功的权利;有提出会见其近亲属申请的权利;有在验明正身时留下遗言、信札和对财产处理的权利;有不被游街示众或有辱人格行为的权利;有对自己的遗体提出处理的权利。在司法实践中,许多死刑犯在临死前都选择将自己的遗体捐献给祖国的医学事业。也正是这些死刑犯的遗体捐献,在挽救危急病人和缓解我国医疗机构器官短缺等方面起到了很大的作用,并日益成为挽救危急病人和缓解我国医疗机构器官短缺的主要来源。而死刑犯的精子或卵子属于其身体的一部分,所以死刑犯也可以将自己的精子或卵子捐献给自己的妻子或丈夫。由此可见,死刑犯除了生命权和相关的政治权利被法律剥夺外,他的其他权利并没有因为生命权和相关政治权利的剥夺而消失,恰恰相反,法律还必须保护死刑犯的这些权利的实现,当然也包括生育权的实现。也只有这样,才能体现一个国家对人权的保护和法治的程度,同时也体现了这个国家的文明程度。
根据法理学的相关原理:对于政府来讲,无授权即无权力,政府应遵循“凡法律未授权就是禁止的”这一原则,严禁滥用职权。除特殊场合外,只能在法律授权的范围内行使权力。但对于公民权利而言,应遵循“凡不禁止的就是允许的”这一原则,公民的自由度不局限于法律的授权性规定,即凡是法律未明确禁止,公民便享有自由 [3][P340]。另外,权力应受权利的制约。 民主和人权是法治国家的价值追求,执法人员应当依据民主和人权的精神来理解法律、解释法律和适用法律。当法律没有明确规定而需要实施自由裁量时,尤其应当根据民主和人权的精神来填补法律的空白。法律并没有禁止死刑犯实施人工授精,所以死刑犯是享有生育权的,并且相关部门应该积极保障其权利的实现而不是去限制它。
(二) 根据法的精神,虽然生育能力存在于生命之中,但生育权包括在人格权中。《宪法》第三十八条规定:中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。死刑犯也是我国公民,所以,死刑犯的人格尊严同样不受侵犯。而人格尊严是包含在广义的人身自由中的,因此,否定论认为死刑犯在被执行死刑之前完全丧失了人身自由的观点是错误的。而法律剥夺死刑犯的政治权利并不包含民事权利,因而死刑犯在被执行死刑以前仍然享有与普通公民平等的民事权利能力和民事行为能力(这一点前面已经讨论过,此处不再赘述),相应地,就享有生育权。
(三) 由于死刑犯实施人工授精的目的无非都是为了给家里留下后代,以续香火。根据法治原则的一个基本原则:公民的一切行为或要求只要不是法律所禁止的,并且不损害社会公共利益或违反社会公德,都是可以成立的。法律并没有明文禁止死刑犯进行人工授精,况且死刑犯实施人工授精并不违反社会公共利益或违反社会公德。即使出于尊重和保障人权方面考虑,也应该承认死刑犯的生育权。对国家权力的法律限制本身就是对人权的有力保障。法律至上性的最终目标也是为权利和自由发展服务的。因此可以说,充分尊重和扩展人权是法治的终极性目的价值。所以,是否承认死刑犯的生育权,在一定程度上是检验我国的司法是法治还是人治的一块试金石。
与此同时,我们不能因为通过实施人工授精的孩子将来没有父亲或母亲不利于其成长而阻止死刑犯实施人工授精。如果是这样的话,那么世界上有许多孩子在出生前就已经失去了父亲或者母亲,这是否意味着他们就不应该(不能)出生呢?事实证明,这种观点是绝对站不住脚的。因为,法律不能限制可能无父亲或者无母亲的孩子的出生,更不能仅仅因为孩子可能因此成长不利而剥夺其出生的权利。至于有的人认为,如果允许死刑犯实施人工授精,那么就意味着女性死刑犯在实施人工授精后可以借此来逃避法律的制裁——因为对怀孕的妇女是不适用死刑的。男性死刑犯实施人工授精后,并不影响其死刑的执行,而女性死刑犯在实施人工授精怀孕后,就不能对其执行死刑,而且这也与《刑法》第四十九条之规定相冲突。在这点上,笔者认为,允许死刑犯实施人工授精不仅不会使女性死刑犯逃避法律的严惩,更不会与法律相抵触。因为,允许死刑犯实施人工授精的前提是对其实施人工授精不得影响死刑的执行。所以,男女死刑犯都可以实施人工授精,只是女性死刑犯在人工授精的权限(范围)上比原来(正常女性)狭小一些,即由于其人工授精不得影响死刑的执行,如果女性死刑犯要实施人工授精,则只能采取从女性死刑犯体内取出卵子一种方式进行人工授精(从女性死刑犯体内取出卵子与丈夫的精子受精后再植入另一位女性体内受胎分娩),而不能再由自己亲自担当生身母亲了。这样看来,似乎女性死刑犯的生育权限(范围)没有男性完整了。但是,在审判时,法律就已经给予妇女很大的照顾了——《刑法》第四十九条规定审判的时候怀孕的妇女不适用于死刑。这主要是国家出于对正在怀孕的母亲和腹中的胎儿的保护的考虑。这不仅是充分尊重和保护人权的表现,更是对男性、女性犯相同条件下死罪后对怀孕妇女的一种优待。在这一点上,男性就根本谈不上什么减免照顾。相比之下,那种认为女性死刑犯在生育权上没有男性死刑犯完整的看法就显得微不足道了。
(四) 生育是宪法赋予公民的一项权利。《宪法》第四十九条第一款规定:婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。该条所规定的公民的基本权利中就包含了生育子女的权利。该条第二款还规定:夫妻双方有实行计划生育的义务。根据权利义务相一致的原则,公民有生育的义务,相应地也必然享有生育的权利。2002年9月1日起施行的《人口与计划生育法》第十七条规定:公民有生育的权利,也有依法实行计划生育的义务,夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任。该规定首次以法律的形式明确了公民的生育权,死刑犯也是我国的公民,并且法律也没有剥夺死刑犯的生育权,所以,死刑犯也享有生育权,且受宪法和法律的保护。在前面的案例中,人民法院判处罗锋死刑,是对罗锋生命权和相关政治权利的剥夺,而不是对罗锋其他一切权利的一概剥夺。在罗锋被执行死刑以前,他的生育权和其他未被剥夺的相关权利并没有因此而终止,他与郑雪梨的婚姻还处于存续状态。罗锋被监禁,就意味着他的人身自由被限制甚至部分被剥夺。在这种情况下,罗锋不可能像正常状态下的公民那样,同妻子通过性生活的方式行使生育权。但是,罗锋可以通过其他可行的、不妨碍司法机关对其人身自由的限制的方式(人工授精)行使生育权。而郑雪梨向法院提出的“借助人工授精的方式为罗锋生儿育女”正是这样一种可行的方式。
(五) 由于妇女有生育的权利,一旦有人阻碍她的这种权利的实现,法律就要排除它。在罗锋的案子中,谁要是阻碍了郑雪梨的请求,就等于阻碍了她的生育权的实现。所以,如果法律不承认罗锋的生育权,那就意味着,法律对婚姻的保护就是不完整的,并且也会影响到其妻郑雪梨的生育权利,让《妇女权益保障法》里的妇女生育权成为一纸空文。因此,一审法院以“无先例”为由拒绝郑雪梨的诉讼请求是不妥的。试问,如果什么都要以先例来做判断的话,那么,先例是如何产生的呢?
二审法院以“无法律规定”为由拒绝郑雪梨的诉讼请求也是不妥的。因为,权利的剥夺,必须通过法律明文规定以列举的方式表达出来,而不能是笼统的、概括性的规定。同样,限制权利也必须要列举出来到底哪些权利受到哪些限制,如果没有列举,那只能推定没有限制,而不能推定都受到限制。法律虽然没有列举死刑犯的生育权,但是根据以上法理学的相关推理,死刑犯是享有生育权的。
三、死刑犯实施人工授精的后果及法律思考
(一) 会给我国现行的法律带来挑战。在子女的法律地位方面,根据最高人民法院1991年7月8日《关于夫妻离婚后人工授精所生子女的法律地位如何确定的复函》中指出:“在夫妻关系存续期间,双方一致同意进行人工授精,所生子女应视为夫妻双方的婚生子女,父母子女之间的权利义务关系适用婚姻法的有关规定”。死刑犯通过人工授精所生子女的法律地位理应适用于上述复函。但这只是一个复函,不是正式的立法。社会在发展,新的科学技术的发展给现行法律如何处理死刑犯人工授精这一问题提出了挑战,这就要根据时代的发展完善相应的法律。
(二) 在社会伦理方面,可能有一些人认为死刑犯是罪大恶极之徒,如果还让他们通过了人工授精留下后代,在心理上接受不了。笔者认为,这纯粹是报应刑论(罪刑报应主义)在作怪罢了。如果这样的话,那么在审判时,怀孕的女死刑犯同样是罪大恶极,按照报应刑论(罪刑报应主义),即使当时不便判处死刑,完全可以在其顺利产下胎儿一段时间后再执行死刑。人们可以接受审判时怀孕的死刑犯不适用死刑,为何就不能接受死刑犯通过人工授精遗传后代?至于有人担心死刑犯把自己的精子捐献给医学事业,可能导致乱伦(近亲繁殖)的现象,其实是多余的,因为通过人工授精所生的子女,都有专属于自己的编码(防止近亲繁殖所编的识别码)。
(三) 作为实施人工授精一方的家属来讲,既然大人的生命无法挽留,但是能够拥有一个小生命简直就是他们生活的轴心,甚至可以燃起部分家属生存的希望。这样也在一定程度上体现了一个国家的法治民主程度和尊重与保障人权的程度。
四、结 语
死刑犯是拥有生育权的,因而也是可以实施人工授精的。死刑犯的生育权问题所体现出来的问题实际就是“死刑犯也是人”的这样一种现代价值取向。愿社会各界都聚焦并支持死刑犯的生育权,共同促进真正民主法治社会的实现。


参考文献:
[1] 陈宝林 . 现代法学 [M] .重庆: 重庆出版社,1990
[2] ,[3]曾宪义 . 全国法律硕士专业学位研究生入学联考考试指南(第八版) [M] .北京:中国人民大学出版社,2006
[4] 中华人民共和国刑法 [M] .北京:法律出版社 , 2006
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铁路文书档案管理规则

铁道部


铁路文书档案管理规则

1982年4月19日,铁道部

第一章 总 则
第1条 为了加强铁路系统档案管理工作,充分发挥档案的作用,根据党和国家对档案工作的有关规定,特制定本规则。
第2条 档案工作是一门专业,又是党的机要工作,各级党委必须加强对本单位档案工作的领导。
第3条 铁路各级机关、企业、事业单位(以下简称各单位),都必须认真贯彻执行集中统一管理档案的原则,建立和健全各级档案管理机构,统一管理本单位的党、政档案。各级档案业务管理部门,对所属系统的档案工作,要加强业务指导、监督和检查。
第4条 各单位都必须建立和健全档案工作秩序,加强档案工作科学管理,提高档案工作质量,充分发挥档案在社会主义现代化建设中的作用。

第二章 各级档案工作的机构及其性质和任务
第5条 铁道部档案管理处,是全路档案业务管理部门,其性质,既是党的机构,又是行政机构。它的任务是:负责拟订档案管理制度、规划、计划和措施;总结交流和推广档案工作经验;培训档案工作干部;对铁路系统各单位档案工作进行监督、检查和指导。
铁道部档案馆,是保管铁路系统永久性档案的基地。它的任务是:按照铁道部规定的档案进馆范围,组织接收、整理、保管铁路系统的党、政档案和科学技术档案;收集、编写参考资料和专题史料;提供档案、资料的利用;负责进馆档案的缩微复制工作。
第6条 部属各局、厂、院、校,均应设立档案管理机构(档案科或室),统一管理本单位的党政档案,并对本系统的档案工作进行业务指导、监督和检查。
各级档案机构,其性质,既是党的机构,又是行政机构。为便于工作,机构应设在行政,并作为直属机构。
第7条 档案室的任务是:
(一)收集、整理、保管和统计机关的档案;
(二)办理档案的出借和阅览,编写必要的查找工具,积极开展档案的利用工作;
(三)进行档案的鉴定工作,对已经超过保管期限的档案,提出存毁意见;
(四)督促和指导文书部门或有关人员把需要归档的文件材料,正确地进行立卷和拟定保管期限,并按规定时间向档案室归档;
(五)定期把具有永久保存价值的档案向档案馆移交;
(六)收集、整理、保管与本机关档案有关的内部参考资料,配合档案提供利用;
(七)办理机关领导人交办的有关档案工作的其他事项。
第8条 各单位根据工作需要,确定足够的定员,配齐胜任档案工作的干部。管理档案的干部,必须政治上完全可靠。
第9条 档案工作干部,应当认真学习马列主义、毛泽东思想和党的方针政策,刻苦钻研业务知识,热爱档案工作,不断提高政治思想和业务水平,努力做到又红又专。
第10条 档案工作,是机要工作的组成部分,必须认真贯彻执行党和国家的保卫、保密制度,按照机要工作的条件,严格要求,以保证所管档案的绝对安全。

第三章 文件材料的归档
第11条 文件材料的立卷归档工作,是文书处理工作的最后一个环节。各单位办理完毕的、具有保存价值的文件材料,都必须由文书处理部门或有关人员收集齐全,分类整理,立成案卷,于次年六月底前,向档案部门移交归档。应立卷归档的文件材料,不允许由承办单位或个人分散保存。
第12条 文件材料立卷的基本原则是:按照文件材料的自然形成规律,保持它们的历史联系。立卷单位,在立卷工作中,应做好下列各项工作:
(一)按照归档范围,将需要归档的文件材料收集齐全、完整;
(二)鉴定文件材料的价值,确定保管期限;
(三)确定文件材料的秘密等级,绝密文件应单独立卷;
(四)按照文件之间的联系,组成案卷。不同保管期限、不同年代的文件材料应分别立卷。问题相同,保管期限又一致的文件材料,不应分开组卷。
第13条 党委(组)、政治部、纪检委和公安局(处)都是独立行文单位,党委(组)与政治部、纪检委和公安局(处)形成的文件,必须分别整理立卷。
第14条 文件和电报,一般应按照内容的联系,统一整理立卷,绝密文电应该单独整理立卷;少数普通文电如果与绝密文电有密切联系,也可以随同绝密文电立卷。
第15条 归档的案卷,应该做到:归档文件齐全完整;分类清楚;标题简明确切;保管期限划分准确;每个案卷必须填写卷内目录;封皮书写要整齐;装订要结实美观;案卷排列要系统,并编有案卷目录,一并向档案部门移交归档。

第四章 档案的整理、保管和统计
第16条 档案整理工作,是档案室和档案馆的重要任务之一。整理工作的基本要求是,使档案系统化,便于保管和利用。其主要内容是,对不合要求的案卷进行加工整理,按全宗分类,系统排列、编制案卷目录。
第17条 档案整理工作,必须坚持按全宗整理的原则。一个单位(包括党、政、工、团)在工作活动中形成的全部档案是一个全宗。同一全宗的档案,不得拆散。不同全宗的档案不得混在一起。
划分档案全宗的原则是:
(一)行政上可以独立行使职权,能够以自己的名义单独对外行文;
(二)财务上是一个独立的会计单位,自己可以单独编造预算或财务计划。
(三)设有专门的人事机构或管理人事的干部,有一定的任免权。
第18条 一个全宗的全部案卷,应该根据档案的来源、产生时间、内容和形式,分门别类区分不同保管期限,进行科学分类,系统排列。排列方法可以结合本单位的实际情况,按照年代——组织机构,组织机构——年代或年代问题等方法进行。
第19条 编制案卷目录要和案卷分类、排列顺序相一致使之准确地反映全宗内案卷的基本内容。
第20条 每个全宗,应该设立全宗卷,把有关全宗历史情况的文件(如机关历史情况,历年档案收集和整理情况、鉴定报告、销毁清册和检查记录等)集中立卷保存。
第21条 各单位必须采用科学方法,做好档案材料的保管工作,建立必要的制度,保护档案材料的安全,延长档案的寿命。具有永久和长期保存价值的档案,如有破损或字迹模糊,应该及时进行修补或复制。
铁道部档案馆对进馆的永久档案,要采用缩微复制多套分存的措施,以保证档案的安全和不受损坏。
第22条 档案库房是保存党和国家机密的重地,必须设在安全地点,结构坚固,室内要保持适当的温度和相对的湿度,并做好防火、防盗、防鼠、防虫、防潮、防尘等事宜。档案库房应由专人负责管理,并建立定期检查和清点制度。
第23条 档案工作人员调动时,必须在离职前,将所管理的档案数量和状况交待清楚,办理交接手续。
第24条 各级档案部门,都应建立必要的登记和统计制度。对档案的收进、移出、保管、利用等情况,进行登记和统计。

第五章 档案的利用
第25条 档案工作人员应该了解本单位的历史和业务,熟悉所保管的档案情况,积极主动开展档案利用工作,为实现铁路现代化建设服务,为科学研究、历史研究服务。
第26条 档案部门,应根据上级有关规定和本单位档案的具体情况,制定档案查阅、摘抄、复制等办法,严格借阅手续,处理好保密和利用的关系。
第27条 档案工作人员,应根据工作需要,主动地编制各种专题目录、索引、卡片等检索工具和重要文件汇集等参考资料。
第28条 绝密档案,必须指定专人借阅,并持有介绍信。要说明借阅理由,经制文单位领导同意,经本单位主管档案部门的领导批准,方可查阅。
第29条 各级党委(组)、政治部、纪检委和分安局(处)归档的档案,除形成档案的部门借用外,其他部门因工作需要借阅时,必须经形成档案部门的负责人批准。
第30条 部属各单位,需调阅本单位已进馆的党委、政治部和纪检委档案时,应持本单位党委介绍信,调阅本单位已进馆的行政档案时,应持本单位行政介绍信,直接向部档案馆办理调阅手续。但调阅外单位已进馆的党、政档案时,需分别持本单位党委和行政介绍信,经主管档案馆工作的领导批准方可调阅。
第31条 借阅档案科(室)保存的档案,只限于在阅览室或办公室查阅,不得将档案带至宿舍或公共场所。
已进馆的档案,一般只能在馆内查阅,如有特殊情况需要借出时,需经主管档案馆工作的领导批准。

第六章 档案的鉴定和销毁
第32条 鉴定档案工作,是档案部门一项经常任务。鉴定档案应根据作者、内容和作用,用历史的、全面的观点去鉴别档案的价值,认真负责地提出处理意见。
第33条 各单位档案部门,应根据《铁路系统文书档案保管期限表》会同有关人员编制适合本单位的《文书档案保管期限表》,经单位领导人批准后,报铁道部档案管理处备案。
第34条 档案的保管期限分为永久、长期、短期三种。
永久保管的档案,是指记述和反映本单位重要工作活动的文件,对国家在政治斗争、经济建设、科学研究和历史查考方面的有广泛的、长远的利用价值的档案。本机关保管一定时期后,应向档案馆移交。
长期保管的档案,是指记述和反映局部性的具体业务带有指示性、规定性的文件以及上级机关和有关主管部门发来的带有原则性、规定性的文件,需要经常查找利用的档案,保管期限为二十年以上。在失去保存价值时经过鉴定、登记、领导批准,可以自行处理,不需要向档案馆移交。
短期保管的档案,是指本单位在短期内(十五年以下)需要查找利用的档案。文件失去使用价值时,经过鉴定、登记、领导批准,可自行销毁。
第35条 档案部门应根据本单位的《文书档案保管期限表》,会同有关部门,定期对已经超过保管期限的档案,进行审查,鉴定,并对确无保存价值的档案材料,编造清册,提出处理意见。
第36条 档案鉴定工作的基本要求是:根据鉴定工作的原则,做到手续清楚,凡是经过变动的案卷,都应将鉴定工作的情况(包括剔出文件内容、鉴定时间、经手人姓名等),在案卷备考表上注明。
第37条 鉴定工作结束后,应向单位领导人提出档案鉴定工作报告。并附上档案材料销毁清册,经领导批准后销毁。
第38条 销毁档案时,必须严守保密制度,指定专人负责监销,监销人在完成任务后,要在销毁清册上签字。

第七章 档案的移交
第39条 各单位档案非依规定的手续,不得任意分散、转移和销毁。需要永久保管的档案,在本单位保管二十年后,连同“案卷目录”(一式三份)和有关参考工具,一并向铁道部档案馆移交。
第40条 机关撤销、合并或有重大变动时,其档案材料,应由原单位按规定整理好,分别情况,向上级档案管理部门指定的单位移交。
第41条 临时机构形成的档案,在工作结束后,必须进行系统整理,向主管单位的档案部门移交。

第八章 附 则
第42条 各单位可根据本规则,结合本单位具体情况,制定具体实施办法。
第43条 本规则自公布之日起施行。
(附件略)


广州市地下空间开发利用管理办法

广东省广州市人民政府


广州市地下空间开发利用管理办法

广州市人民政府令

第61号

  《广州市地下空间开发利用管理办法》已经2011年11月21日市政府第13届156次常务会议讨论通过,现予以公布,自2012年2月1日起施行。



市长 万庆良
二○一一年十二月十五日



广州市地下空间开发利用管理办法

第一章 总则

  第一条 为加强城市地下空间开发利用管理,合理开发利用本市地下空间资源,促进土地节约集约利用,保障地下空间权利人合法权益,根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规规定,结合本市实际,制定本办法。

  第二条 本办法适用于本市市辖区内地下空间的开发利用管理。

  法律、法规对国防、人民防空、防灾、文物保护、矿产资源等情形的地下空间开发利用另有规定的,从其规定。

  第三条 本办法所称地下空间是指地表以下的空间,包括结建地下空间和单建地下空间。

  结建地下空间是指同一主体结合地面建筑一并开发建设的地下空间。

  单建地下空间是指独立开发建设的地下空间。利用市政道路、公共绿地、公共广场等公共用地开发的地下空间视为单建地下空间。

  第四条 地下空间开发利用管理应当贯彻统一规划、综合开发、合理利用、安全使用、依法管理的原则,坚持社会效益、经济效益和环境效益相结合。

  地下空间开发利用应当优先发展地下交通、垃圾处理、电力设施等城市基础设施和公共服务设施,鼓励竖向分层立体综合开发和横向相关空间连通开发。

  第五条 市城乡规划、城乡建设、国土房管主管部门分别负责地下空间开发利用的规划管理、建设工程管理、用地和产权管理。

  市人民政府其他相关主管部门及各区人民政府应当按照各自的职能分工,在其职责范围内做好地下空间开发利用管理的相应工作。

第二章 规划管理

  第六条 地下空间规划是城市规划的重要组成部分。地下空间规划应当符合国民经济和社会发展规划及城市总体规划,并与人民防空规划、地下交通规划、地下管线规划等专业规划相协调。

  第七条 根据城市发展需要,编制城市总体规划时,应当同步编制城市地下空间开发利用规划。

  城市地下空间开发利用规划是城市总体规划的专项规划,应当依据城市总体规划的发展方向和战略目标编制,规划期限与城市总体规划保持一致。

  城市地下空间开发利用规划应当包括城市地下空间综合开发利用的发展战略、功能分区、用地规模和布局、交通体系,禁止、限制与适宜建设地下空间的范围、环境保护要求和安全保障措施及其他相关内容;其中,属于规划强制性内容的,应当在规划文本中明确表述。

  城市地下空间开发利用规划由城乡规划主管部门负责组织编制,经规划委员会审议后报市人民政府批准并公布实施。

  城市地下空间开发利用规划应当征求发展改革、人民防空、公安消防、环境保护、建设、林业园林、水务、交通、国土房管、文物、电力、军事、信息化、应急管理、地铁等单位的意见,并充分听取有关区人民政府和镇人民政府的意见。

  第八条 城市地下空间建设规划,应当依据城市地下空间开发利用规划对城市地下空间开发利用作出具体规定,明确地下空间开发利用范围、使用性质、总体布局、开发强度、出入口位置和连通方式等内容。

  城市地下空间建设规划由城乡规划主管部门负责审查后,报市人民政府批准。

  城市控制性详细规划对地下空间开发利用已作出具体规定的地块,不再编制城市地下空间建设规划。

  第九条 城市地下空间规划应当坚持合理分层原则,城乡规划主管部门应当明确地下空间的分层以及各类项目之间的同层、相邻、连通规则。

  第十条 编制地下空间规划,应当优先安排地下交通、应急防灾、公安消防、公共安全、人民防空、垃圾处理、电力设施、通信、水务等城市基础设施和公共服务设施,并划定综合管沟等公共工程和特殊工程的地下空间控制范围。

  第十一条 结建地下空间项目应当随地面建筑一并向城乡规划主管部门申请、并与地面建设工程合并办理规划审批和许可手续。

  单建地下空间项目应当单独向城乡规划主管部门申请办理规划审批和许可手续。

  第十二条 地下空间建设用地规划许可应当明确地下空间使用性质、水平投影范围、垂直空间范围、建设规模、公建配套要求、出入口、通风口和排水口的设置要求等内容。

  地下空间建设工程规划许可应当明确地下建(构)筑物水平投影坐标、竖向高程、水平投影最大面积、建筑面积、使用功能、公共通道和出入口的位置、地下空间之间的连通要求等内容。

  第十三条 结建地下空间项目地下室边线与用地界线和规划控制线等的退让距离应当符合法律、法规、规章和技术标准的要求。城市规划对地下空间有统建要求的,按其规定执行。

  第十四条 建设单位应当按照规划条件提出的设置要求,在修建性详细规划或者建设工程设计方案总平面图中明确出入口、通风口和排水口等的具体位置,并且在申领地下空间建设工程规划许可证前取得需利用地表的建设用地使用权,或者与地表建设用地使用权人订立书面地役权合同。

  地下空间分层开发利用的,应当共用出入口、通风口和排水口等设施。

第三章 用地管理

  第十五条 开发利用地下空间应当取得地下建设用地使用权。地下建设用地使用权的取得应当按照法律、法规的规定执行。

  地下建设用地使用权除符合划拨条件外,应当实行有偿、有期使用,其土地使用权出让金按照本市土地出让金的计收规定收取,出让年限按照法律、法规的规定确定。

  第十六条 利用市政道路、公共绿地、公共广场等公共用地和政府储备用地建设经营性单建地下空间项目的,应当通过招标、拍卖或者挂牌的方式出让地下建设用地使用权。

  单建地下社会公共停车场有两个或者两个以上意向用地者的,应当采取招标、拍卖或者挂牌方式出让地下建设用地使用权;只有一个意向用地者的,可以协议出让。

  第十七条 属于以下情形的,可以协议出让地下建设用地使用权:

  (一)原土地使用权人利用自有用地开发建设地下空间项目的。

  (二)与城市地下公共交通设施配套同步建设、不能分割实施的经营性地下空间。

  第十八条 地下空间建设项目符合国家规定的划拨条件的,可以采用划拨方式提供地下建设用地使用权。

  第十九条 通过公开出让方式取得单建地下空间的,按照以下程序办理供地手续:

  (一)由储备机构向城乡规划主管部门申请规划条件。

  (二)由国土房管主管部门组织公开出让。

  (三)受让人与国土房管主管部门签订国有建设用地使用权出让合同。

  (四)受让人凭国有建设用地使用权有偿使用合同和土地有偿使用费用支付凭证向国土房管主管部门申请土地登记,领取国有土地使用证。

  (五)受让人向发展改革主管部门申请项目审批、核准或者备案。

  (六)受让人凭国有建设用地使用权有偿使用合同等文件向城乡规划主管部门申请建设用地规划许可证。

  (七)受让人凭土地登记文件等材料向国土房管主管部门申领建设用地批准书。

  实行核准制的项目,项目单位应当在办理核准手续前按照要求完成环境影响评价;实行备案制的项目,项目单位可以在开工前办理环境影响评价手续。

  第二十条 通过协议出让方式取得单建地下空间的,项目单位应当按照以下程序办理供地手续:

  (一)申请项目立项和环境影响评价。

  (二)向城乡规划主管部门申领规划条件。

  (三)向国土房管主管部门申请办理有偿使用手续,可以协议出让的,国土房管主管部门应当向社会发布出让预公告。

  预公告期间只有一个意向用地单位的,国土房管主管部门与意向用地单位签订出让合同;有两个或者两个以上意向用地单位的,国土房管主管部门按照招标、拍卖或者挂牌方式公开出让。

  (四)凭国有建设用地使用权有偿使用合同和土地有偿使用费用支付凭证向国土房管主管部门申请土地登记、领取国有土地使用证。

  (五)凭国有建设用地使用权有偿使用合同等文件向城乡规划主管部门申领建设用地规划许可证。

  (六)凭土地登记文件等材料向国土房管主管部门申领建设用地批准书。

  第二十一条 通过划拨方式取得单建地下空间的,项目单位应当按照以下程序办理供地手续:

  (一)申请项目立项和环境影响评价。

  (二)向城乡规划主管部门申领建设用地规划许可证。

  (三)向国土房管主管部门申请办理国有建设用地划拨手续。

  (四)向国土房管主管部门申请土地登记,领取国有土地使用证。

  第二十二条 在已取得合法权属的个人住宅用地范围内申请进行地下空间开发利用的,按相关规划管理办法执行。除此之外,地表建设用地使用权人对其用地范围内的土地进行地下空间开发利用的,项目单位应当按照以下程序办理供地手续:

  (一)向发展改革主管部门申请项目审批、核准或者备案。

  (二)持自有土地的国有土地使用证、房地产证或者集体土地所有证等权属凭证向城乡规划主管部门申请建设用地规划许可证或者规划条件。

  (三)向国土房管主管部门申请办理供地手续。其中项目符合划拨目录的,国土房管主管部门核发划拨决定书和建设用地批准书。须实行有偿使用的,国土房管主管部门与用地单位签订建设用地使用权出让合同、核发建设用地批准书。

  (四)向国土房管主管部门申请土地变更登记,领取国有土地使用证。

  实行审批制或者核准制的项目,项目单位应当在办理审批或者核准手续前按照要求完成环境影响评价;实行备案制的项目,项目单位可以在开工前办理环境影响评价手续。

  第二十三条 结建地下工程随地面建筑一并办理用地审批手续。

  地下空间开发利用施工需要临时使用地表土地的,应当按规定办理临时用地手续。

第四章 工程建设管理

  第二十四条 地下工程建设应当符合国家、省、市工程建设管理方面的规定、标准和规范,符合地下空间规划,服从规划管理。

  地下工程建设应当保证地面及周边现有建筑物、市政设施、人防工程、文物、古树名木、公共绿地的安全。建设单位应当对地面及周边现有建筑物、市政设施、地下管线、人防工程、文物、古树名木、公共绿地进行必要的调查、记录,制定可能造成损坏或者重大影响的应急预案和预防措施,并在施工过程中进行动态监测。建设单位应当在地下工程开工前,将保护措施告知相关建筑物、市政设施、人防工程、文物、古树名木、公共绿地的产权人或者管理人。

  第二十五条 地下工程的勘察、设计、施工、监理、工程质量检测、测绘等任务应当由具备相应资质等级的单位承担。

  第二十六条 地下工程设计应当满足地下空间对环境、安全和设施运行、维护等方面的使用要求,使用功能与出入口设计应当与地面建设相协调。

  地下工程施工图设计,应当包含地面及周边现有建筑物、市政设施、地下管线、人防工程、文物、古树名木、公共绿地的保护设计专篇。

  地下空间工程建设涉及地下连通工程的,建设单位、地下建设用地使用权人或者地上、地表建设用地使用权人应当履行地下连通义务并确保连通工程的实施符合人民防空等专业设计规范的要求。先建单位应当按照专业规范预留地下连通工程的接口,后建单位应当负责履行后续地下工程连通义务。

  第二十七条 地下工程的初步设计文件、施工图设计文件应当按照国家和省的有关规定进行设计审查。

  对审查合格的施工图设计文件,施工图审查单位应当出具审查合格书,并报建设工程项目所在地的建设行政主管部门备案。

  第二十八条 建设单位在取得施工许可证后方可进行地下工程施工。对于结建地下工程,应当与地上工程一并申领施工许可证。

  建设单位申请领取施工许可证,应当具备保证工程质量和安全的具体措施。施工单位编制的施工组织设计中应当具备根据地下工程特点制定的相应质量、安全技术措施,明确地面及周边现有建筑物、市政设施、地下管线、人防工程、文物、古树名木、公共绿地的保护措施,对于专业性较强的工程项目还应具备专项质量、安全施工组织设计,并按照规定办理工程质量、安全监督手续。

  在文物保护单位保护范围内的地下工程施工应当按照文物保护法律、法规要求进行报批。

  第二十九条 地下工程必须按照设计图纸进行施工。施工过程中确需变更设计的,应当由原设计单位进行设计变更,并在施工图设计审查合格后按变更的图纸进行施工。

  第三十条 地下工程竣工后,建设单位应当组织设计、施工、工程监理等单位进行竣工验收,工程竣工验收合格后报请规划、公安消防、水务、环保、市政、人民防空等主管部门进行专项验收,通过专项验收后,报送建设主管部门备案,并按规定移交建设项目档案。

  结建地下工程应当与地表工程一并验收。

第五章 产权登记

  第三十一条 地下建设用地使用权及地下空间的房地产权利登记,按照法律、法规和本市房地产登记方面的法规、规章和技术规范办理。

  第三十二条 地下建设用地使用权登记以宗地为单位,并通过水平投影坐标、竖向高程和水平投影最大面积确定其权属范围。

  第三十三条 地下空间权利人应当持用地审批、规划报建及验收等土地、房屋权属来源证明材料申请办理房地产权证。

  本办法实施前已建成的地下空间,可以凭规划报建及验收等房屋权属来源证明办理房地产权登记。本办法实施前已建成的地下轨道交通站场和专用人防工程,可以凭符合国家规定的地下轨道交通站场和专用人防工程的建设、验收证明办理房地产权登记。

  第三十四条 地下建设用地使用权及地下空间的房地产权利登记应当在登记簿及权利证书中注明“地下”。属人民防空工程的,还应当注明“人防工程”,并记载平时用途。

  第三十五条 结建地下空间应当与地面建筑合并办理建设用地使用权登记和房地产初始登记,地面建筑已经办理房地产初始登记的,可以单独申请办理地下空间房地产初始登记。

第六章 使用管理

  第三十六条 地下空间建筑物不得办理预售,应当经初始登记确认权属后方可销售、出租。

  房地产开发项目规划用于停放汽车的车位和车库应当首先满足业主的需要,项目规划用于停放汽车的车位数量少于本项目的房屋套数的,房屋购买人每购买一套房屋,只能相应购买或者租用本项目的一个规划用于停放汽车的车位。

  单建地下社会公共停车场,不得进行分割登记和分割转让。

  第三十七条 政府可以依法征收、征用地下空间,地下空间权利人应当予积极配合。

  因国防、人民防空、防灾减灾、应急处置、通信等城市基础设施和公共服务设施建设的需要,地下建设用地使用权人应当依法为建设单位提供便利,并不得损坏相关设施。

  平战结合的地下工程所有人和使用人应当保证各项防护设施的状态良好,并确保战时能迅速投入使用,战备需要时应当无条件服从统一调度,不得阻挠和干涉。

  第三十八条 地下空间物业和设施的所有人、使用人或者物业管理单位应当对地下空间物业和设施进行日常管理和维修,保障公共通道及出入口的开放性,做好地下空间的标识管理和指引,并配合城市基础设施的维护单位对相关设施进行日常维护保养。

  第三十九条 地下空间物业设施的所有人、使用人和物业管理单位应当制定应急预案并组织演练,防范突发事件的发生,及时向有关部门报告突发事件信息。对公众开放的作为生产、经营场所的地下空间以及其他作为公共活动场所的地下空间,应当设置以下地下空间安全设施、设备,并对安全设施、设备进行定期检查、维修,确保其完好:

  (一)符合消费技术标准规定的通风系统或者空气调节装置。

  (二)符合国家、行业和本市标准的火灾自动报警系统、自动灭火系统、防烟排烟系统以及应急广播和应急照明等消防设施。

  (三)防水挡板、沙袋等物资器材。

  (四)应急预案要求地下空间配备的应急救援设施器材。

  (五)国家、省以及本市规定的其他地下空间安全设施、设备。

  第四十条 地下空间应当符合民用建筑工程室内环境污染控制规范要求,应当按照环境保护的要求设置通风、排烟、排污等设施,公共场所的空气质量应当符合公共场所卫生标准的要求。

  第四十一条 地下空间应当按照排水规划做好防洪排涝、雨污分流等工作。

  地下空间物业和设施的所有人、使用人和物业管理单位应当遵守下列防汛规定:

  (一)气象部门发布暴雨警报后,应当加强值班和检查,发现险情及时处理。

  (二)定期组织防汛演练。

  (三)在汛期,应当按照防汛预案的要求运行,并服从防汛指挥机构的调度指令。

  (四)国家、省、市有关地下空间防汛管理的其他规定。

第七章 法律责任

  第四十二条 地下空间开发利用过程中对已经依法设立的用益物权、建筑物或者构筑物造成妨碍或者实际损害的,应当依法承担相应的民事责任。

  第四十三条 在城市和镇规划区内,未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行地下空间开发利用的,由城市管理综合执法机关依照法律、法规的规定予以处理。

  第四十四条 有下列行为之一的,由建设主管部门给予警告,责令改正;情节严重的,由建设主管部门根据法律、法规的规定予以处理:

  (一)未领取建设工程施工许可证擅自开工,进行地下工程建设的。

  (二)未按照本办法第二十四条要求制定应急预案和预防措施,并进行动态监测的。

  (三)设计文件未按照规定进行设计审查,擅自施工的。

  (四)未按照工程设计图纸进行施工的。

  (五)设计变更未按照规定进行设计审查,擅自施工的。

  (六)通过专项验收后,未报建设主管部门备案的。

  (七)未按规定向建设主管部门移交建设项目档案的。

  第四十五条 违反第三十六条第一款规定,未经初始登记确认权属而销售、出租地下空间建筑物的,由国土房管主管部门给予警告,责令改正,并退回违规所得,同时在网站和新闻媒体上曝光;违法行为记入诚信档案,并向相关行政管理部门通报。

  第四十六条 地下空间所有人、使用人和物业管理单位违反本办法第三十八条规定,不履行日常管理和维修义务,违反物业管理规定的,由国土房管主管部门给予警告,责令改正;情节严重的,由国土房管主管部门根据法律、法规的规定予以处理。

  第四十七条 政府工作人员违反本办法第三十六条规定,违法办理预售、分割销售、分割转让手续的,由所在部门或者上级部门给予行政处分;情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  政府工作人员在地下空间开发利用管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由所在部门或者上级部门给予行政处分;情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第八章 附则

  第四十八条 本办法对地下空间开发利用未作规定的,适用相关法律、法规和规章的规定。

  第四十九条 从化市、增城市可参照本办法执行。

  第五十条 本办法自2012年2月1日起施行。